Fundusz Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej (powtórka z historii?)

Projektowane unormowanie budzi moje poważne wątpliwości, zarówno natury prawnokonstytucyjnej, prawnohandlowej jak i praktycznej.

Dotychczas ujawnione informacje dotyczące dysponowaniem środkami, które zasilały np. Fundusz Sprawiedliwości, powinny były dawać asumpt do pogłębionej refleksji ze strony rządzących i legislatorów. Niemniej jednak, koniecznej przezorności, odzwierciedlonej w konkretnych gwarancjach ustawowych, zabrakło.

Motywy przywołane w opublikowanym uzasadnieniu do ustawy są szczytne i odnoszą się do konstytucyjnej zasady ochrony życia (art. 38 Konstytucji RP), jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli (art. 5 Konstytucji RP).

Niemniej jednak, powyższe kanony należało skonfrontować (już w uzasadnieniu) z zasadami ochrony własności prywatnej i jawności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej.

Projektowana regulacja jest w obecnym kształcie zbyt labilna i nieokreślona, przez co nie spełnia oczekiwanego od prawodawcy wymogu proporcjonalności i jednoznaczności, a także stanowi pokusę do nadużyć ze strony decydentów politycznych.

Organy państwa nie powinny przewidywać tak niejasnych obowiązków dotyczących podmiotów prywatnych (choćby z udziałem Skarbu Państwa), dla których przeciwwagą nie są jakiekolwiek instrumenty gwarancyjne.

Po pierwsze, katalog spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa określa - zgodnie z delegacją ustawą zawartą w art. 31 ust. 2 o zasadach zarządzania mieniem państwowym - Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. W konsekwencji powyższego, od woli (także politycznej) aktualnego premiera zależy, która spółka będzie zobowiązana do przeznaczenia corocznie co najmniej 3% wydatków inwestycyjnych za rok poprzedni na inwestycje związane z zapewnieniem realizacji zadań ochrony ludności.

Warto podkreślić, że w powyższym wykazie spółek istotnych może znaleźć się właściwie każdy podmiot, choćby ze znikomym udziałem właścicielskim Skarbu Państwa. Powyższa reguła dotyczy także spółek publicznych (obecnie jest to np. Orlen, KGHM, GPW, PHN), co pośrednio wpłynie na ekonomiczne uszczuplenie praw akcjonariuszy giełdowych. Spółki istotne oraz ich wspólnicy albo akcjonariusze nie mają zapewnionych żadnych środków, które równoważyły ekonomicznie i celowościowo powyższą daninę na zadania ochrony ludności.

Po drugie, w myśl projektowanych regulacji, dotacja spółek istotnych na cele publiczne ma wynosić co najmniej 3% wydatków inwestycyjnych. W analizowanym przepisie brakuje wskazania górnego pułapu tej należności, co również stwarza kolejne ryzyka. Przede wszystkim nie jest jasne, kto będzie precyzował kwotę płatną na zadania ochrony ludności, czy będzie to okólnik od rządu, czy może autonomiczna decyzja zarządu lub walnego zgromadzenia spółki istotnej. Pozostawienie tak szerokiej uznaniowości po stronie zarządu spółki i np. Rady Ministrów rodzi zagrożenie korupcji politycznej, czyli kupowania sobie przychylności rządzących przez menadżerów spółek, także spółek publicznych.

W projekcie brakuje wymogu zgody organu właścicielskiego spółki (zgromadzenia wspólników albo walnego zgromadzenia) na przeznaczenie konkretnej kwoty na cel publiczny, co budzi wątpliwości z punktu widzenia ochrony własności udziałów lub akcji spółki i pozostawia zbyt szeroki margines uznaniowości dla zarządów tych korporacji.  

Po trzecie, nie jest jasny mechanizm kalkulacji wydatków inwestycyjnych za rok poprzedni, tj. czy kwota tych wydatków ma zostać oszacowana przez zarząd spółki, czy wynikać z ostatniego rocznego sprawozdania finansowego, a jeśli tak, to czy chodzi o sprawozdanie dopiero co przygotowane, czy już zatwierdzone.

Po czwarte, w sposób arbitralny i koniunkturalny można rozumieć kryterium przeznaczenia daniny na inwestycje związane z zapewnieniem realizacji zadań ochrony ludności. Dlatego też, istnieje ryzyko, że olbrzymie transfery na uzasadnione cele publiczne zostaną wykorzystane zgodnie z doraźnym życzeniem rządzących, motywowanych niejednokrotnie interesem osobistym lub politycznym. Zwłaszcza, że pojęcie ochrony ludności obejmuje szerokie spektrum działań na rzecz ochrony obywateli w sytuacjach zagrożeń występujących: w sytuacjach codziennych, standardowych funkcjonowania państwa, oraz w stanach zagrożenia państwa.

Po piąte, sposób wykorzystania daniny na inwestycje związane z zapewnieniem realizacji zadań ochrony ludności może być przez wiele lat spowity woalem tajemniczości (np. aż do zmiany władzy politycznej odpowiedzialnej za wydatkowanie środków). W tym przypadku, brakowi transparentności sprzyja specyfika zadań ochrony ludności, która z uwagi np. na interes bezpieczeństwa państwa, z zasady podlega wielu wyłomom od jawności.

Niewystarczającym środkiem zaradczym, obliczonym na zapewnienie jawności, mogą okazać się instrumenty przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy prawo do informacji akcjonariusza spółki (art. 428-429 KSH). Praktyka obrotu wskazuje, że piastuni podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji niejednokrotnie nadużywają prawa do odmowy udzielenia odpowiedzi, powołując się na pojęcia nieostre, co w przypadku realizacji zadań ochrony ludności będzie znacząco ułatwione.

Nie jest też oczywiste, czy remedium na ew. nadużycia będzie np. kontrola ze strony NIK, która choćby w przypadku Orlen napotkała już w innym przypadku na trudności.